图片美工接单
与军队的谈判：美国总统如何管理“文官控制”的政治成本
图片
作者：Andrew Payne, 牛津大学国际关系讲师。
来源：Andrew Payne, “Bargaining with the Military: How Presidents Manage the Political Costs of Civilian Control,” International Security, Vol.48, No.5, 2023, pp.166–207.
导读
理论上，美国军队一直充当着“武装仆人”（Armed Servant）的角色。在文官控制的宪法原则下，总统有权力命令军队执行所有合法政策。然而在实际执行过程中，在军队内部层面，统一的军队时常通过制造公众舆论或者实施官僚阻挠来增加总统偏好决策的政治代价；军队外部层面，媒体对总统和军队顾问的矛盾泄密同样会产生政治负面影响。伴随着军事政治化的加剧，退役军官正在挤占留给文职的竞选席位，这也使得军队的党派属性日益增强。因此，研究文官控制的政治成本对理解当下的政军关系具有重要意义。
首先，文章将军民关系定义为文职领导人与军事代理人之间的战略互动，并将其概念化为“精英联盟博弈”（Elite Coalition Game），从而为军民关系提供了一个新的研究视角。其次，它确定并探讨了总统用来管理文官控制军队的政治成本的四种策略，为文职领导人如何驾驭国家安全决策的内在政治本质提供了更细致入微的理解。最后，文章基于最近解密的文件以及对前政府官员和高级军事领导人的访谈，重点介绍了布什和奥巴马总统领导下的2007年“增兵”决策及其后续撤军等案例，有助于人们了解伊拉克战争背后的美国决策逻辑。
在分析基础上，文章对每种战略的选择和有效性进行了探讨。文章考虑的因素包括总统的政策偏好、总统偏好与军方偏好的分歧程度、总统对文官控制的政治成本的敏感度以及总统的官僚技巧和经验。文章最后总结了主要发现并对未来研究提出了建议。文章呼吁开展进一步研究，以检验已确定的战略在和平时期或其他国家等背景下的表现程度，并探讨所提供证据的规范意义。
图片
图一 文章逻辑推进图（编者自制）
政军关系理论
在探索总统如何在追求军队执行其政策偏好的愿望与最小政治成本之间取得平衡时，传统军民关系规范理论的适用性有限。
以赛缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）为代表的“专业至上”学派(Professional Supremacist)倡导一种“客观控制”，其中军队遵循严格的不干预政治的规范，以换取对自身军事领域的事务自主权。虽然该理论在军事领域具有相当大的影响力，但它对军队政治无色化的理想愿景不符合现实。即使符合，由于它对政策制定过程和军队政治含义的简单假设，在当前政治极化语境下的作用依然有限。
以伊利奥特·科恩(Eliot Cohen)为代表的“文官至上”学派(Civilian Supremacist)倡导战略决策制定的动态性。这一理论建构在一系列历史案例之上，在这些案例中总统能够否决甚至解雇与他们意见相左的将军。尽管科恩的研究中简要提到了这样做的政治风险，但却将这种政治风险简单归因于领导者的“勇气”等特质。
为寻求与现实相匹配的政治策略，作者放弃使用上述理论，转而采用认识军民关系的混乱和内在政治性质的替代方法。文官控制不是一个事实，而是一个过程，在这个过程中，文职和军事领导者就偏好进行谈判。任何特定的政军协议结果是高度依赖情况和个性的美工接单，因此文官控制很少会完全按照“专业至上”或“文官至上”的预设来进行。
因此，作者引入了费弗(Feaver)的“代理理论”(Agency Theory)。通过模型化文官领导者和军事代理之间的关系，其中前者期望军队会忠实践行文官命令以实现对军方的监督——换言之，军队是“执行”(Work)还是“逃避”(Shirk)。本研究选取该理论作为研究底层设计原因有二。首先，“推脱”是军队可以对文职领导者施加政治成本的关键机制。其次，文官领导者对这种行为的监督和惩罚能力取决于其是否有政治权力或意愿这样做。该理论的缺陷在于没有说明可以给出的具体举措，这也是下文作者将着重梳理的要素。
文官控制的政治成本
① 公众对军队的高信心。在伊拉克战争期间，76%的民众对军队显示出充足甚至极高的信心，而对于总统只有40%的民众呈现出相同程度的信心。由此可见，对军队的信心已经超过了对白宫的信心，体现出军队在政策上的权威已经高出了负责它的政府官员。在2019年的民调中显示，有45%的受访者认为即使总统与军方意见相左，总统应仍然采纳军方的意见。
② 党派的分化影响了民意基础。在布什总统在任期间，75%共和党对伊拉克战争表现出极高的信心，相较而言，北京拼多多主图设计民主党只有39%。证明军队倾向于和政府执政党站在一起同时也表明军队的无政党属性已经成为过去。
③军队以阻碍性的官僚行为对文职领导层施加成本。例如夸大非军队首选政策的成本、采取“变通行动”（End-runs）或延迟执行军队不喜欢的命令。这些做法都会向总统施加压力，使其采纳军队的首选选项。特朗普在命令军队从叙利亚和阿富汗撤军方面遇到的困难，就是军队如何“拖延执行”总统命令的一个显著案例。军队未对总统所持期望做出积极响应，即结束该地区的“无休止战争”并竞选连任。
案例分析
图片
图二：四种策略分析（编者自制）
基于上述表格内容，作者通过光谱的方式描述四种策略的有效性以及在何种条件下总统使用它们的解释。为简单起见，作者将政军关系置入理性语境进行考量，即总统试图满足军方的某些政策偏好，并同时以最小的政治代价来予以实现。如此，本文确立的四种策略效用显然并不相等。
图片
图三：四种策略的效能层次（编者译介）
光谱左端，顺从(Deference)策略几乎消除了文官控制的潜在成本，但总统将付出最大代价来实现自己的偏好政策。基于此，该策略与“民主至上”模型提出的强制执行文官偏好的逻辑相反。其他三种替代策略都介于偏好实现和政治成本最小化这两个极端之间。让步交易(Horse-trading)涉及对军队偏好一定程度的妥协——要么是在实质政策的妥协，要么是提供一些附加条款。回避(Side-Stepping)和操纵结果(Stacking the Deck)两者都有望能够在更大程度上实现文职领导者政策偏好。回避的主要缺点是维护所选军事顾问的信任存在潜在成本，从而增加政治反弹风险。而操纵结果通过将有信任风险的军事顾问纳入决策进程来避免政治风险。然而，局限因素在于这些顾问是否愿意在他们的建议中包括政府的偏好决策。
总统选择策略的两大因素是他们政策偏好的强度和他们的政策偏好与军队之间的差异程度。下图模拟了这两个条件之间的互动关系。如果总统的政策偏好较弱且与军队的政策偏好近似，那么一定程度的让步足以消除分歧。然而，若总统的观点与军队存在很大差异，总统可能会决定放弃争夺弱偏好，选择顺从军方观点。在总统对拟议的行动方案有强偏好且与高级军事顾问的观点相对接近的情况下，操纵结果可能是实现该偏好的有效手段。相比之下，如果总统坚定支持与高级军事领导的偏好明显不符的行动方案，那么总统便更有可能通过回避来绕过对方。
图片
图四：策略选择框架（编者译介）
总结
美国宪法中规定的文职对军队的控制是一项长期不变的根本原则。然而，在国家安全决策的内在政治互动中，总统在挑战高级军事顾问偏好时面临着巨大压力。这种压力源于公众对军队的高度信任，并受到军队日益代表党派利益的趋势影响，高级军事领导所带来的政治权重对于寻求反对他们意见的政府团队来说是一项严峻挑战。因此，总统可能拥有“犯错误的权利”，但并不总是有足够的政治资本来验证这个观点。
文官和军事领导者都不参与明显的政治化行为无疑有助于建立信任，并使建设性战略对话解决分歧成为可能。然而，完全消除文官控制的政治成本是不可能的。因此，与其假定军队可以在政治极化的环境中保持去政治化，作者提出将本文案例视为需要重新定义“政治”需要的进一步证据。因此，目前任务不仅是在一个总是政治的空间中去政治化，而且还必须增强文官和军事领导者在其中引导政策走向的能力。
词汇积累
宪法原则
Constitutional principles
权变因素
Contingent factors
委托代理模型
Principal-agent models
译者：曲弘毅，国政学人编译员，上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院硕士，研究方向为国别区域研究，研究兴趣为美国政策和社会研究。
审核 | 李源
校对 | 王逸品 何伊楠
排版 | 郭思佳
本文为公益分享，服务于科研教学美工接单，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
本站仅提供存储服务，所有内容均由用户发布，如发现有害或侵权内容，请点击举报。 特别声明：以上内容（如有图片或视频亦包括在内）来源于网络，不代表本网站立场。本网站仅提供信息存储服务。如因作品内容、版权和其他问题需要同我们联系的，请联系我们及时处理。联系方式：451255985@qq.com，进行删除。